党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，脱贫攻坚取得了巨大成就。目前，我国现行标准下农村贫困人口已全部脱贫，832个贫困县已全部摘帽，这意味着我国扶贫工作从解决绝对贫困向解决相对贫困转型。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出多层次社会保障体系更加健全、脱贫攻坚成果巩固拓展的目标。因此，我们亟须进一步发挥社会保障在扶贫转型中的应有作用。
在现代社会，社会保障不仅具有助推经济发展、维护社会稳定、调节收入分配和促进公平正义等功能，而且在扶贫工作中起到兜底保障、助力扶贫和遏制返贫的作用。
第一，在解决绝对贫困阶段，社会保障尤其是社会救助为脱贫攻坚发挥了非常重要的兜底作用；而在解决相对贫困阶段，社会保障的兜底功能依然不可或缺。一些已经摆脱绝对贫困的困难群众，尤其是刚刚跨越贫困线的一部分人，由于受到各种主客观因素影响，往往难以抵御灾害、疾病、失业等风险。因此，我们需要着力保障相对贫困人口的基本生活，不断丰富社会保障为扶贫工作兜底的内涵，特别是加强社会救助制度在扶贫帮困中作为“最后一道社会安全网”的兜底保障作用。
第二，2020年“历史性消除绝对贫困”的既定目标任务的完成，并不意味着农村贫困的消失和扶贫工作的结束，中国的扶贫工作将会进入相对贫困治理的新阶段。相对贫困仍会以各种各样的形式继续存在，具体表现为低收入贫困、特殊困难群体贫困、城乡流动型贫困、区域不平衡发展型贫困等。在此背景下，我们需要进一步推动社会保障与扶贫开发两种制度体系的相互衔接，充分发挥新时代反贫困制度的合力。具体而言，社会保障助力扶贫的作用，主要体现为构建解决相对贫困的长效机制。除了借助社会救助制度保障相对贫困人口的基本生活，还需通过城乡基本养老保险、医疗保险等制度防范和化解外出务工群体老无所养、因病致贫等风险。此外，社会福利和社会慈善等制度的改革发展，也会在一定程度上减轻区域发展不平衡对欠发达地区相对贫困产生的影响。
第三，贫困人口返贫现象的发生，往往由自然环境恶劣、基础设施匮乏和扶贫政策措施本身的缺陷等原因造成。而要使相对贫困治理落实到位，有效遏制返贫现象，就需要建立更加完善的多层次社会保障体系，使相对贫困人口的生活质量和水平有长期有效的保障。在扶贫转型过程中，宏观与微观相结合、基础设施与公共服务相配套、引导与扶持相协调的社会保障制度，可以有效遏制返贫现象的发生。
目前，社会保障在扶贫转型过程中仍存在制度设计碎片化、各类扶贫主体缺乏协同性、相对贫困人口自身内生动力不足以及贫困家庭资产匮乏等问题。为此，我们应从以下四个方面更好发挥社会保障的作用。
一是优化社会保障与扶贫帮困的制度设计。在相对贫困治理阶段，需要完善社会保障与扶贫帮困制度的统筹设计，实现整体性治理。一方面，应推进社会救助、社会保险、社会福利和社会慈善等制度的有机融合，使其在相对贫困治理中发挥整体性作用。另一方面，在社会保障嵌入相对贫困治理政策设计时，应重视反贫困组合与配套，形成相对完善且相互补充的社会保障与扶贫帮困体系。其一，政府在制定扶贫资助标准时，针对不同贫困程度家庭的扶贫资助标准需要进一步细化，虑及各种重要的影响因素，如人口密度、交通设施、家庭背景、健康状况等因素。其二，考虑到偏远贫困地区医疗水平有限，贫困群体家庭成员有异地就医需要时，政府可以根据其异地就医过程中的交通、住宿等费用状况，进行一定比例的补贴，减轻异地就医给贫困人群带来的经济压力。
二是加强各级、各地社会保障与扶贫开发部门间的协同合作。在社会保障和扶贫开发部门间的协同治贫方面，应不断加强不同级别、地区相关部门间的沟通协作，提高不同社会保障与扶贫政策间的协同性和耦合性。同时，探索建立社会保障与扶贫开发部门的“一站式服务”机制，通过常态化的跨部门协作，提升整体的反贫困效果。另外，随着互联网、大数据、云计算、人工智能等新兴技术的发展，需要把相关新兴技术加快应用到相对贫困群体识别、部门间信息共享、返贫风险预警等领域。
三是提升相对贫困人口的脱贫能力。相对贫困治理是一项综合性、复杂性较强的工作，既需要国家政策的扶持，也需要激发贫困人口的内生动力。“输血”不如“造血”，扶贫重在同扶志、扶智深度结合。因此，对于有劳动能力的相对贫困人群，可以鼓励以工作换取相应的社会福利，充分开发人力资本潜力，不断激发自身内生动力。另外，可面向相对贫困人口免费提供有针对性的职业技能培训服务，提高他们的就业能力。在扶贫转型阶段，由于保障性扶贫措施具有制度性供给特点，而且中央明确表示制度性的供给政策不会因为脱贫攻坚结束而停止，因此应为相对贫困人口提供合适的产业扶贫项目，提升其脱贫致富能力。
四是鼓励相对贫困家庭的资产建设。在扶贫转型过程中，绝对贫困阶段的贫困家庭资产政策不宜强行移植于相对贫困阶段的贫困家庭。在相对贫困阶段，政府应鼓励贫困家庭进行资产建设，使其真正摆脱“贫困陷阱”。一方面，对于相对贫困家庭成员参加的某些社会保险，国家可以按照一定比例进行补贴。另一方面，可以引导相对贫困家庭发家致富，逐步实现共同富裕，如帮助贫困家庭成员加入农民专业合作社，为其免费提供专业技能培训、经营管理方法等。
作者：高新宇 杨向前
（本文系安徽省哲学社会科学规划青年项目“‘后脱贫攻坚时代’安徽扶贫开发与农村最低生活保障制度衔接整合研究”（AHSKQ2019D052）阶段性成果）
（作者单位：安徽财经大学财政与公共管理学院；安徽省中国特色社会主义理论体系研究中心安徽财经大学基地）
