韩一元 中国现代国际关系研究院 世界政治研究所助理研究员
当地时间14日，特朗普宣布美将调查世卫组织并暂停向其提供资金，指责世卫在应对此次新冠肺炎疫情时“未能履行基本职责”。美拖欠联合国等国际组织会费早已不是新鲜事了，作为世界最大经济体，美国也是联合国及其专门机构会费的最大贡献国。但美国惯常以拖欠会费为手段，牵制国际组织、扩大自身影响力。特朗普上台后更时常以“断供”威胁和退出之举表达对国际组织不满，试图使其进行美国希望的改革、将其推上美国设定的轨道。
“断供”靴子落地
世界卫生组织成立于1948年，是联合国16个专门机构之一，现有194个正式成员，主要职责是协调和指导国际卫生事务、控制重大疾病流行、促进各国卫生事业发展、保护世界人民健康。世卫组织每个双年度制定财务预算，由分摊会费和自愿捐款两部分组成。分摊会费即各国作为本组织成员而承担的会费，金额依据各成员国的财富和人口计算。近年，美国的分摊会费比重是22%，约为每年1.2亿美元。中国的分摊会费比重则从2018-2019年的7.9%增至2020-2021年的12%。其他分摊比例超过1%的捐助大国包括日本、德国、法国、英国等。
近年来，分摊会费只占世卫组织筹资总额的不足四分之一，自愿捐款则成为世卫筹资的大头。自愿捐款来自会员国或其他合作伙伴。美国是为世卫组织提供自愿捐款数额最多的会员国。2019年，美国通过国会或其他特定项目向世卫自愿捐赠约4亿美元。比尔及梅琳达·盖茨基金会、全球疫苗免疫联盟（GAVI）、世界银行等机构和英、德等发达国家也是捐赠大户。
可以说，无论从分摊会费还是自愿捐款的角度，美国都是世卫组织名副其实的第一大捐助国，其资金支持对世卫组织正常运行具有重要意义。此次“断供”又恰逢全球抗击新冠肺炎疫情的关键时刻，世卫组织正亟需各方支持，引领、协调各国应对疫情。美国的“断供”举动影响之恶劣也因此远超过去的种种行径，为全球抗疫合作蒙上了一层阴影。
早在今年2月，特朗普政府就有意大幅削减美提供给世卫组织的经费。白宫在向国会提交的2021财年联邦政府预算报告中，将美提供给世卫组织的经费直接腰斩，从上一财年的1.23亿美元大幅削减至5800万美元。新冠肺炎疫情在全球蔓延、特别是美国成为新“震中”后，特朗普不去反思本国防疫工作，反将枪口对准世卫，指责其“防疫不力”“行动过慢”，抱怨其“以中国为中心”，炒作所谓台湾参与世卫组织等议题，多次威胁断绝对世卫的资金支持。美政府将公共卫生议题政治化，既是奉行“美国优先”政策的必然产物，也出于推卸责任的现实考虑。
更重要的是，“断供”只是美国针对世卫组织的手段之一，调查、追责等“组合拳”已接踵而至。世卫组织及其总干事谭德塞在短期内面临的压力非常大，全球抗疫行动和公共卫生治理亦面临严峻威胁。
是否面临惩罚？
取消其投票权，这是针对会员国拖欠会费唯一可用的“惩罚性”措施。根据《联合国宪章》第十九条，拖欠数目如等于或超过前两年应缴数目，即丧失其在联合国大会投票权。近年，委内瑞拉、中非共和国、也门等国就曾因欠费丧失投票权。世卫《组织法》第七条也有类似规定，“如会员国未履行其对本组织所担负之财政义务，或遇到其他特别情形，卫生大会认为情形适当时，可停止该会员国所享有之选举特权及便利”。2019年5月，世卫针对刚果、塞内加尔等国严重拖欠会费的行为，援引以上条款暂停了其在第72届世卫执委会的投票权。
但是，美国深谙各类国际组织章程。在联合国，美国缴纳会费长期以来都是能拖则拖、“交今年的钱，补去年的帐”，但始终未突破“拖欠费用达两年所应缴纳数目”这一红线，目前美国拖欠联合国会费约5亿美元，仍可正常行使投票权。
美国在世卫组织也是拖欠会费成瘾，直到2018年1月才缴清2016年的会费，2018年的会费则刚刚于2020年1月缴清。目前2019年的会费还拖欠逾8000万美元，2020年的会费也仍未缴纳。但是，世卫《组织法》第七条并未像《联合国宪章》那样明确拖欠数额，此前被取消投票权的国家大多是会费数额较小、但拖欠多年的穷国，与美国“断供”根本不具可比性。而且，美国正意欲架空世卫组织“另起炉灶”，取消投票权或正中其下怀。因此，美国是否会受到取消投票权的惩罚仍充满不确定性。唯一确定的是，美国“单边主义”与全球多边治理机构的博弈仍将持续并日益激烈。
好消息是多方已用行动力挺世卫组织。英国政府已宣布将向世卫提供6500万英镑，中国也早在3月就宣布向世卫捐款2000万美元。美国国内对特朗普“断供”世卫的举动也多有批评，民主党、医学界和非政府组织多名权威人士出面，指责此举“危险、鲁莽”。联合国秘书长古特雷斯亦表态称，世卫组织“必须得到支持”。在当前全球抗击新冠肺炎疫情的关键时刻，越来越多的有识之士都认识到，只有坚持多边主义才能有效应对各类非传统安全挑战，为全球发展汇聚更多正能量。
