秦岭深处的违建别墅。2014年4月摄于西安市长安区滦镇石峡沟村。

新华社记者 李一博摄

石峡沟村的违建别墅两年前已被拆除，取而代之的是油松等植被。摄于2016年7月。

本报记者 姜 峰摄

莽莽秦岭，横亘陕甘豫，千峰万仞筑起国家重要的生态安全屏障。

作为长江、黄河两大水系重要水源地，秦岭也是我国南水北调中线工程的水源地。“秦岭的‘体温’直接影响到长江和黄河的健康指数。”《秦岭四库全书》主编肖云儒要言不烦，“如果说秦岭北麓的黄河水系哺育了周秦汉唐的风华，那么秦岭南麓的长江水系则滋养着中国的现在和未来。”

“秦岭北麓违建上百套别墅，山体破坏，污水横流”，2014年，一份材料惊动中南海，也引发社会舆论广泛关注。秦岭，会不会痛失未来？

近年来，秦岭一些区域乱占乱建、乱采滥挖、乱排乱放、乱砍乱伐，“四乱”频发。《违规采石场为何难叫停》《秦岭“四乱”问题屡禁不止》……媒体一个个大字标题揭示的，是比违法建筑更触目惊心的问题：唯GDP指挥棒下的资源无序开发，造成秦岭部分山体伤痕累累、植被锐减，环境遭受严重破坏。

国之绿肺，岂容尘染！

如何划定严格保护的制度红线？怎样理顺管理体制让监督治理落到实处？发展与保护，如何从“掰手腕”变“谋共赢”？

秦岭生态环境保护，被“逼”入攻坚期。

“四乱”问题屡禁难止

“国家中央公园”变“私人后花园”

横贯于我国中部的秦岭山脉，是我国地理上重要的南北分界线，素有“国家中央公园”之称。秦岭陕西段全长500公里，面积5.8万平方公里，占全省面积的28%。区域涉及西安、宝鸡、渭南、汉中、商洛、安康6个市的38个区县，涵盖人口497万，占陕西省人口的1/7。

6月下旬，从秦岭沣峪口进山，走210国道盘山车行约11公里，记者寻访到高山峡谷间的西安市长安区滦镇石峡沟村。村庄沿着一条沟道向深山延伸，沟道两侧，不时可见成片平整过的山坡地，那是违建别墅被拆后留下的印记。

“大概从10年前开始，城里一些有钱人陆续到咱村建别墅，就藏在这山沟沟里。都是些‘大洋房’，一幢面积就得有几百平方米，可豪华了。”面对记者，村民阮班涛情绪有些激动，“盖房不算，还拿围墙把门前坡地圈起来，弄花园、搞凉亭，自己是美了，可破坏了咱不少林木和农田，建筑垃圾还污染了河道。最多时盖了差不多20栋，前年才拆完。”

“2014年对秦岭北麓西安段整治排查发现，从1997年以来，外来人员以发展农家乐、养殖业等为名，变相购买农民宅基地，变相占用耕地林地，违规建设别墅达202栋，涉及长安区、周至县等6个区县。”陕西省国土资源执法监察局案件一处副处长万海峰告诉记者。

“国家中央公园”竟变成了“私人后花园”！违建现象历时之久、数目之多、范围之广，令人咋舌。

秦岭遭遇的生态问题不止如此。

6月下旬，记者来到位于西安市户县的秦岭黄柏峪，暗访一家名为“陕西瑞德宝尔投资有限公司”的矿山企业。

沿盘山路深入峪口约5公里，该公司的石料矿加工、筛选厂区出现在眼前，只见运输皮带将开采区挖掘的石料源源不断运出装车，大型货车出入频繁。记者注意到，该公司建设的峪口通往矿区的道路，直接开挖山体，绵延数公里的道路旁尽是大面积裸露的岩石和土层，植被破坏严重。

黄柏峪的情形也并非个案。

2015年10月中旬，陕西省人大常委会对秦岭保护开展执法检查时发现，乱占乱建、乱采滥挖、乱排乱放、乱砍乱伐“四乱”问题屡禁不止。

“秦岭是我省矿产资源富集区，采石和采矿企业数量众多。据统计，秦岭陕西段共有采石企业1194家，采矿企业946家。近年来，采石严重威胁着秦岭生态环境，特别是华县大敷峪、华阴方山峪、蒲城西潘村、眉县桃园沟、太白鹦鸽镇、渭北唐十八陵等地的掠夺式开采，造成山体满目疮痍，植被锐减。有的山体被削掉一半，有的整条沟一片狼藉，生态环境遭到毁灭性破坏。一些企业在被整治关停后，不顾禁令继续偷采。”执法检查报告直指问题。

乱排乱放和乱砍乱伐问题也不容忽视。许多乡镇没有污水和垃圾处理设施，一些人口集中区域、农家乐、旅游景点污水直排、垃圾乱倒现象比较普遍；一些大型工程和基础设施在建设过程中砍伐林木、毁坏植被的现象比较突出……

生态问题频发，症结何在？

整治风暴动真碰硬

从追责341人到严控矿山

“秦岭北麓违建别墅等现象‘遍山开花’，相关部门监督缺失、管理不到位，难辞其咎。”陕西省社会科学院社会学所副研究员尹小俊对记者表示。

2014年5月开始，在多个省级部门督导下，西安市委、市政府组织人员深入48个峪口，对6个涉及违建别墅的区县展开拉网式排查和全面整治。

针对沣峪石峡沟村、祥峪村等地清查出的202栋违建别墅，西安市落实区县属地管理责任，分类治理。对违法占用耕地、林地的145栋，全部依法拆除；对占用建设用地且审批手续不全的57栋，全部依法没收，并通过土地复垦、栽植树木等方式，尽快恢复周边生态环境。

同时，落实“人事双查”原则，严肃查处违建问题相关责任人。“针对政府人员权钱交易，监管部门失职渎职、履职不力、不作为等问题，责任追究341人，包括党纪政纪处分210人、诫勉谈话131人，其中县处级干部89人。”万海峰介绍。

341人被问责，震慑力空前，但“风暴”并未就此平息。

出西安市车行60公里，记者来到秦岭北麓山脚下的蓝田县小寨镇黑岩沟村。时值盛夏，废弃的天盛石料厂厂区面貌犹存，而自然生长的植被已覆盖了石料厂开采点和矿区道路。“依照省市政策要求，蓝田县原有的24家非煤矿山企业，截至目前已停产整顿22家。”蓝田县秦岭生态环境保护管理委员会办公室负责人告诉记者，这是一场艰难的角力：针对手续不全、不符合秦岭生态保护政策的矿山企业，断电、封路、停供炸药、不间断巡查……

铁腕治理的背后，是2015年西安市委、市政府专门出台的秦岭北麓矿山专项整治方案。按照方案要求，“十三五”期间，秦岭北麓重要生态保护区、水源保护区、风景名胜区、沿山面坡及交通干道可视范围内全部禁止矿山开采，同时以矿权数量逐步减少、有序退出为目标，取缔所有违法勘查开采行为。

这是西安市提请社会监督的“军令状”：2018年底前，探矿权需全部退出秦岭北麓生态保护区；2020年底前，采矿权需控制在17个以内，全市矿山数量比2014年的61个削减72%，达到国家级绿色矿山建设标准。

不只是西安。一年多来，陕西省级层面对于秦岭地区产业布局、资源开发利用的政策调控力度不断加码，项目准入审批门槛不断提高。

2015年初，陕西省政府印发《关于深入开展开山采石专项整治切实加强采石场管理的通知》，严格控制新建矿山最低生产规模：新建采石矿山年产不得低于10万吨。“对证照不全、临时采石场一律实施关停整合。”陕西省国土资源厅矿产开发管理处副处长周新民告诉记者，“对已取得合法手续、年产10万吨以下的，通过市场法律手段推进资源整合、逐步关停、有序退出。”

今年1月和4月，陕西省政府、省国土资源厅又分别下发了《陕西省矿产资源开发“三保三治”行动计划(2016―2020年)》《关于保护秦岭生态环境进一步加强矿业权管理的意见》，明确到2020年，全省矿山总量减少35%，秦岭北麓原则上不再新立矿业权，秦岭其他地区，除优、急、稀、特矿种外，原则上不再新批探矿权。“提高矿业权准入门槛，旨在彻底改变秦岭采石企业‘多小散乱’的问题，促进整个产业向‘代价小、效益好’的集约利用转型。”周新民表示。

“可喜的是，主管部门在积极补上监管薄弱的历史欠账。仍需深思的是，监管薄弱的背后，还有哪些深层次的体制机制原因。”尹小俊认为，“避免‘运动式’治理，扭转‘头痛医头、脚痛医脚’的被动，亟须变事后‘补漏’为源头治理。”

立法治山精准发力

让生态红线成为“高压线”

源头治理，法治先行。

2007年11月，陕西省十届人大常委会通过了《陕西省秦岭生态环境保护条例》。“这是我国首个为一座山脉所作的地方立法。”陕西省人大常委会环资工委委员、办公室主任王军科语带自豪。

王军科介绍，作为秦岭生态环境保护工作的一个重要里程碑，自2008年3月《条例》实施以来，一些影响秦岭生态安全的突出问题得到纠正，保护工作取得成效，但在不少方面仍与环保法等法律、与生态文明建设的要求有一定差距。

“随着生态文明建设定位上升到全新的战略高度，需要对秦岭生态环境保护的重大意义有更加深刻的认识；新修订的环保法等法律对保护生态环境的要求更加严格，当年《条例》设立的处罚标准明显偏低。”王军科说，“秦岭地区保护与开发的不同价值取向和目标冲突日趋激烈，需要通过地方立法予以进一步界定和协调。”

《条例》规定，海拔2600米以上的秦岭中高山为禁止开发区，不得进行与生态功能保护无关的生产和开发活动；1500米以上至2600米之间的秦岭中山为限制开发区，严格限制房地产开发和对生态环境影响较大的工业项目；1500米以下的秦岭低山丘陵为适度开发区，减少各类开发建设和生产活动对生态环境的负面影响。

然而，记者发现，秦岭大部分区域都在海拔1500米以下，大量违建别墅、矿山企业处在适度开发区的范围内。“多少算‘适度’？‘减少负面影响’如何衡量？以海拔划分保护范围，一些规定又没有细化‘适度’‘限制’的标准，过于笼统，可操作性不够强。这样的保护红线失之于粗，已跟不上当前秦岭保护的需要。”陕西省环保厅原总工程师司全印直言不讳。

陕西省人大常委会对《条例》贯彻实施情况执法检查时发现，制度设计上的不严密，容易被违法和权力寻租行为“钻空子”。比如，有专家指出，《条例》只是提出了限制开发和适度开发的范围，但究竟限制哪些产业的开发，适度开发哪些产业，开发到什么程度，都没有具体的规定。

“原有的规定不够严密，导致保护优先的原则难以很好落实。随着秦岭保护的矛盾日益多发，应尽快启动《条例》相关条款的修订工作。”陕西省人大常委会副主任吴前进强调。

陕西省人大常委会已把修订《条例》作为今年一项重要立法任务。“将在指导思想上进一步突出秦岭的生态价值。”王军科认为，立法修订需按保护范围内的不同等级和敏感程度，精准设定核心保护区、重点保护区和一般保护区，科学布局生产空间、生活空间和生态空间，根据不同功能定位确定不同的保护标准，划定保护的面积红线和地标红线，设立保护范围标志。“亟须科学设定秦岭的保护边界，突出重点要素和具体范围，实行分类、分块、分层级、分功能属性保护。”

这凸显了秦岭保护制度设计探索中逐步形成的新思路：完善秦岭保护红线，不仅是从严“补漏”，更要形成一套科学严密、细化完善、操作性强的“保护地图”，让保护红线真正成为“高压线”。

“红线咋划？今后的指向就是，不能动的地方坚决不动，人不能去的地方坚决不去，把人为行为对环境的影响降低到最小程度，给秦岭留足自我修复的空间。”王军科说。

国家公园呼声渐高

“九龙治水”管理体制待理顺

源头治理，秦岭“九龙治水”的管理体制亟待理顺。

据了解，秦岭陕西段目前有101个国有林场、38个森林公园、28个自然保护区，均按行政区域划分，分别归属不同的地方政府管理。各个保护区在接受直属管辖部门管理的同时，林业、环保、水土、文物、旅游等方面管理工作又隶属于不同行政部门。

“秦岭生态保护应该是个整体工程、系统工程。打个简单比方，秦岭野生大熊猫在这个县被保护半天，最后迁徙到邻县保护区去了，这算谁的？如果出了问题，责任又算谁的？”陕西省林业厅工作人员向记者打趣道，“难不成给野生大熊猫也上个户口？”

司全印的分析一针见血：各自为政的属地化、条块化管理体制，导致政出多门、“九龙治水”，一方面容易出现各部门之间的权力重叠，另一方面又容易造成“谁都在管、谁也管不到底”的监管真空。

这一点在违建别墅监管缺失等问题上得以充分印证。“别墅建设持续多年，作为监管部门，为何视而不见？”面对记者提问，西安市国土部门相关人员的回答是：“这不是国土部门一家能管的，我们在执法过程中只有调查取证和制止的权力，很多时候制止也没有效果，而拆除别墅必须申请法院强制执行，我们的强制手段是通过法院来体现的，否则就是违法行政……”

“分割而治、权责不清、效率低下、缺乏全局性，这样的管理模式已越来越不适应秦岭地区综合治理的需要。”尹小俊说。

记者走访发现，不少政府主管部门关于理顺秦岭管理体制的呼吁，也很强烈。

陕西省政府曾于2008年成立了以省长为主任的秦岭生态环境保护委员会，其办公室设在省发改委，作为秦岭生态环境保护的议事协调机构和办事机构。2013年底，因机构改革，陕西省撤销了这个机构，秦岭保护工作由各部门按职责分工各司其职，各市也撤销了相应的机构。

“随着这些年秦岭生态环境进入矛盾多发期和保护攻坚期，部门分头抓的体制下，秦岭保护的职责难以有效落实。”陕西省政府法制办公室副主任闫三选向记者感叹，“特别是在遇到一些需要有人牵头、综合协调、齐抓共管的棘手问题时，部门之间推诿扯皮，执法主体责任难以落实，开展工作困难重重。”

陕西省人大常委会在执法检查中发现，秦岭保护工作既缺乏总体规划的引领和约束，部门制定的专项规划也缺乏相互衔接。

如何落实管理主体责任，破解人人都说“秦岭是个宝”、可一旦触及自身利益就干不好的悖论？

我国正在推进的国家公园体制试点，让人看到了新的方向。

去年底，陕西省政府首次召开秦岭国家公园建设课题研讨会。省环保厅已牵头编制完成《秦岭国家公园建设研究成果报告》。报告提出，将秦岭国家公园整体按照核心保护区、科研区、游憩教育发展区等分区、分层级、分功能属性加以保护管理。这与《条例》修订的思路不谋而合。

“陕西有25个国家级自然保护区，其中22个地处秦岭。”作为建设秦岭国家公园的力倡者之一，陕西省林业厅副厅长党双忍对国家公园体制寄予厚望，“以建立秦岭国家公园体制为前提，破除部门各自为政的束缚，综合统筹秦岭域内的森林、水、地质、风景和人文资源，整合国有林场、自然保护区、风景名胜区等，实现生态保护、生态修复、旅游观光、科普科考等功能紧密融合。”

“探索秦岭国家公园的出发点，在于优化治理结构、提升管理效率，戴不戴得上‘帽子’倒在其次。”尹小俊不乏冷静，“在我国现行条块化、属地化行政管理体制下的制度创新尝试，效果如何，仍待观察。”

不过可以肯定的是，“大秦岭”的综合治理理念，正在成为越来越多人的共识。

要吃饭还是要保护

调整GDP考核导向倒逼转型

源头治理，治到深处是观念。

记者在暗访秦岭采石企业过程中发现，秦岭生态保护，还有一层更深的矛盾需要解决。

陕西省法制办工作人员向记者透露，早在2013年9月，省法制办会同省发改委、监察厅、环保厅等10个部门在专项联合检查中发现，陕西某公司在秦岭违法建设建筑石料矿，“该企业擅自进行矿区道路建设，大量毁坏林木，政协委员和当地群众反应强烈，省级执法部门也数次下达停工令，但企业依然故我。”

“10个厅局管不住一家违法企业？”

“不仅企业对省级执法部门的停工令置若罔闻、抵制执法，市县两级政府也存在姑息纵容、有法不依、执法不严的问题。”

“这么大的采石场，能带来多少利税、完成多少经济考核指标？在唯GDP政绩指挥棒下和地方利益保护下，有时任你发多少整改通知，最后还是沦为一纸空文。”

“类似的执法尴尬，实质是资本与政府监管的博弈，地方利益与全局利益的龃龉，行政权力干扰与执法监督落实的冲突。”有专家一语破的，“面对复杂的利益关系，相关法规实施力度和执行效率上的表现，不尽如人意。”

“利益龃龉的背后，最根本的原因，还在于发展观的冲突。”司全印坦言，虽然生态文明建设已上升到前所未有的战略高度，但仍有不少人思维还停留在把保护与发展对立起来的老阶段，尚未读懂“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”的新理念。“保护并非‘不吃饭’，而是不能寅吃卯粮。”司全印认为，与秦岭的生态功能相比，资源开发利用绝不能急功近利、因小失大，否则无异于“砸了金饭碗讨饭吃”。

理念如何转变？在尹小俊看来，“首先，秦岭生态保护要算大账、长远账、整体账、综合账，需要调整GDP考核导向，纳入绿色指标，正向引导、倒逼转型；其次，应建立完善生态补偿机制，让转型有保障、有激励。”

记者走访发现，在秦岭深处，经济生态双赢的探索，已经崭露头角。

芒种时节，走进秦岭腹地汉中市洋县，路旁的稻农正弯腰播种，不时可见国宝朱鹮飞到水田畔觅食。

朱鹮对栖息条件格外挑剔，1981年洋县就在朱鹮保护区内全面禁止使用农药化肥。9年后，禁令推广到这个国家扶贫开发工作重点县3000多平方公里的每一个角落。

“人家珍禽‘嘴刁’难伺候，咱农民凭啥也跟着勒紧裤腰带？”年届花甲的李天刚，仍清晰记得当时老百姓的牢骚话。

“一位外地人在洋县野外狩猎时，误杀了3只朱鹮，结果被判处4年有期徒刑。”陕西省林业厅自然保护区和野生动物管理站正高级工程师常秀云向记者忆及这桩往事，“法律的实施力度，在当时的洋县引起很大震动。”

保护朱鹮，倒逼洋县走出一条绿色发展之路。

“有机大米亩产只有普通大米一半，市价却在后者6倍以上。”如今已是洋县有机产业协会会长的李天刚，看着满载有机五彩米的运输车成排驶出双亚粮油公司，一脸满足，“仅有机大米这一项，就能让签约农户每家增收4000多元。”

“那么贵有人买？”

“嗨，供不应求，市场认咱洋县的牌子，有朱鹮‘把关’呢。”

生态倒逼，“逼”出个西北地区知名的有机产品聚集区。截至目前，洋县累计认证有机产品13大类72种、有机生产基地12.3万亩。

还有好消息：2015年，洋县旅游接待人数达到创纪录的900万人次；实现旅游综合收入45亿元，是5年前的20倍。

随着生态红利迎来“井喷”，这几年洋县农民的增收幅度，比城镇居民高出10%。

“洋县与朱鹮在秦岭深处共栖共生，有力印证了‘绿水青山就是金山银山’，更启发着秦岭保护的未来之路。”尹小俊说，就是要以生态自省敬畏自然，以生态自觉呵护家园，以生态自信建设未来。