新时代“枫桥式工作法”赋能农村基层社会治理

新时代“枫桥经验”是在党的领导下，由枫桥等地人民创造和发展起来的化解矛盾、促进和谐、引领风尚、保障发展的一套行之有效且具有典型意义和示范作用的基层社会治理方法，是中国基层社会治理的典型样本。“枫桥经验”的本源性内容是“就地化解矛盾纠纷”，实现“矛盾不上交”。经过各地实践，新时代“枫桥经验”被赋予了新的内涵。它不仅是一种认知层面的“经验”，更是一种基层工作方法，枫桥式工作法就是将“预防化解矛盾纠纷”的理念转化为可操作的制度与机制的社会治理方法。

2023年11月6日上午，纪念毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”60周年暨习近平总书记重要指示坚持发展“枫桥经验”20周年大会在北京人民大会堂召开，咸宁市向阳湖镇的治理经验作为典型经验在会上交流推广。咸宁市向阳湖镇探索的“合议共管”工作法作为新时代“枫桥式工作法”的典型代表，聚焦于农村集体经济合同纠纷的系统解决。其特点与规律体现为用科学理念建立健全多层次协商、多主体协同、多方式融合机制，运用数字化技术治理方式和预防性治理排查化解矛盾纠纷，提升基层治理效能。随着这一工作法的逐步完善，其适用的区域与领域也不断扩大，以下治理经验可以成为解决基层社会治理问题的有效推广模式。

一是多层次协商创新沟通协调机制。协商是指不同主体通过沟通讨论，协调利益关系、解决分歧，最终达成共识的互动过程。其核心在于平等对话、相互妥协，以实现共同目标或解决矛盾。其形式包括协商式公众政策听证会、民主恳谈会、公民评议会、社区议事会、村民代表会、村民协商议事会等，是基层群众结合各地实际情况，探索形成的不同类型的基层治理平台，被广泛应用于基层社会矛盾纠纷的调解中。“枫桥经验”的基本内涵是“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”，但基层并不是简单地以行政区划为单位分为镇村两级，而是包含多层次的治理共同体。以村为例，在整体视域下，以生活共同体和利益共同体的边界范围大小可以将某一农村社区分为户、组、片、自然村和行政村等不同层级。这些不同的层级按照地域、血缘、利益的相关性，可构建多层次协商平台，提升协商效能。而从镇村两级架构来看，村民小组、村委会与行政组织的结构功能决定了他们的协商关注点、规范程度、决议权威性及执行约束力均存在明显差异。需要发挥党组织的统筹协调优势，构建多层次协调的互动机制，以层级穿透的跨级协商整合协商力量，提高调解效率和决策执行结果。因此，基层矛盾纠纷的化解需要构建上下衔接的多层级协商平台，以治理结构的创新健全多层次、立体化的协商机制。“合议共管”工作法从实际出发，依照农村矛盾纠纷产生、处理与解决的序次，构建“组级协调会+村级动议会+镇级评议会”三级网络化协调机制，有效解决了层级沟通难题。其中，“组级协调会”是最基层的群众性协商，以利益相关方直接参与的方式进行，采取灵活多样的形式对组级资源资产流转合同内容进行充分沟通，形成决议，最大限度避免矛盾纠纷的产生；“村级动议会”则是行政村对组级决议的审核和确认，类型包括集体合同矛盾纠纷调解会和合同重新发包协商会，前者是对已签订合同产生的矛盾纠纷进行村级处置，防止矛盾上移；后者则对组级决议通过的合同事项进行审核把关，减少合同执行中的纠纷；镇级评议会则充分发挥司法所的专业优势，由司法所发起、召开包括利益相关方和集体经济组织代表构成的镇级评审会，对合同签订的程序、内容进行“适法性、适格性和适用性”协商讨论，明确双方的责任义务。‌

二是多主体协同高效配置治理资源。农村矛盾纠纷涉及村民、集体经济组织、村委会、政府、企业，以及社会组织等多个主体，往往与土地等资源资产有关，具有时间跨度长、利益关系复杂、易爆发等特点。在管控思维模式下，由于主体协同机制缺少，治理结构失衡，治理资源难以有效整合。从纵向上看，镇、村、组三级奉行“不出事逻辑”，主要依赖单向性治理和防御性管控。矛盾纠纷出现后，由于主体协同机制缺失，村、组两级无法有效应对，矛盾纠纷短时间内跳跃性蔓延至镇级，乡镇信访、司法、维稳部门承受巨大压力。从横向上看，村、组两级主要依赖政府赋予的有限行政权进行管理，既缺乏强制力，又受熟人社会关系和利益的牵制而难以发挥效力。镇级政府在处理矛盾纠纷中，面临部门权力分割、治理资源分散、治理模式刚性等难题，难以满足复杂的农村社会利益分化带来的多元化治理需求，单向管控亟待向多元协同转变。“合议共管”工作法将多主体的民主评议与多部门的共同管理作为主体协同机制创新的关键，以横向到边、纵向到底的结构性变革，构建了多元、立体、专业的多主体共治体系，实现了治理资源的高效配置。在“党建引领，社会协同，群众参与”的治理理念下，在镇级由政法委牵头，整合信访、司法、公安等部门力量组建“综合治理中心”，集中进行矛盾纠纷调解；同时组建“合议共管”工作室，联合司法、财政、自然资源规划、农经中心、农村法律顾问团等部门和组织共同承担合同纠纷的组织会审和审核批复工作，实现了横向资源的统筹调配。村级则设置与综治中心职能同构的综合治理岗，由村“两委”干部兼任，组级则明确村民小组长协助履行相关责任，实现了矛盾纠纷调解职能的纵向对接。同时，组建了镇司法干部、村综治主任和小组乡贤为主要成员的调解小组，打破不同层级主体协同的壁垒。“合议共管”工作法整合镇级各部门的专业力量与村级自治资源，实现横向和纵向治理资源集成，构建了信息互通、资源共享、联动处置的工作格局。

三是多方式融合防范化解矛盾纠纷。传统“枫桥经验”在解决基层矛盾纠纷中采用的方法相对单一，主要依靠群众自治的方式，即“在党的领导下，发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现矛盾少、治安好”。而随着新时代基层社会矛盾日益复杂化，基层社会面临的问题表现为，乡镇政府大包大揽，自治空间高度压缩，村民法治意识薄弱，农村道德建设落后，矛盾纠纷此起彼伏，难以实现基层的有效治理。为应对新形势的变化，中央提出新时代“枫桥经验”要“积极创新社会治理方式，最大限度地预防化解社会矛盾”，即强调采用多元方式预防化解基层矛盾纠纷。自治功能回归，法治意识增强，德治的创造性转化是解决这些问题的基本路径和方向。自治、法治和德治作为多元的治理方式，具有不同的优势，三者融合并不是机械叠加，而是有机统一，构成一个整体。党组织领导下“三治融合”的基层治理模式创新是对新时代“枫桥经验”内涵的深化，是被实践证明的防范化解基层矛盾纠纷的有效机制。“合议共管”工作法作为党组织领导下的“三治融合”模式的典型代表，在实践中创新和发展了基层治理模式。它虽起源于农村集体经济合同纠纷，而根源却在于大量存在的不规范合同。“抓前端、治未病”是这一工作法的重点，其解决问题的实践路径在于，通过发挥司法机构的专业优势，订立合法规范的合同，明确流转双方的权利和义务，消除矛盾纠纷产生的根源。基层自治贯穿于这一问题解决的全过程，包括合同订立前的民主协商、签订中的民主评议以及合同执行中的群众监督等。这一工作法以协商平台完善、参与机制构建和管理制度创新，有效激发群众的自治活力与参与的积极性，创新了群众自治实现形式。此外，在德治方面，主要通过道德教化、文化浸润和制度约束等措施，提高村民的道德素养，培育乡风文明。具体方式包括，宣传社会主义核心价值观、发挥村规民约的规范作用、开展道德评议会、宣讲新乡贤和道德模范的典型事迹以及新时代家风家训展示等，将德治潜移默化地融入自治与法治中。“三治融合”不仅实现了矛盾纠纷的源头治理，也推动了基层社会治理体系与治理能力现代化。

四是数字化技术提升基层治理效能。没有信息化的治理不是现代化的治理，通过现代信息技术手段，促进信息的高效流动与共享，是提升基层治理的运行效率，实现治理方式的创新性发展的必然选择。随着数字时代的到来，大数据、云计算、移动互联网正在引发社会治理范式的变革，数字治理极大地丰富了治理的工具与手段。“十五五”规划提出数字中国建设，数字治理是数字中国的重要组成部分。它通过重构治理要素，以数据赋能乡村治理，有效解决当前社会治理结构中的信息不对称、反应滞后等问题，提升治理的精准性与有效性。农村的人口、自然资源、经济、地理信息、社会治理等基础性数据录入智慧平台，将以数字化闭环的方式实现对村务管理、社会服务、矛盾调解的动态管理。在农村应急防控方面，智能预警系统能够对矛盾纠纷发生的潜在风险进行实时检测，通过大数据模型，人工智能推演等方式，变被动应对为主动防控，改变传统的经验决策模式，以智能决策实现精准施策。当前，数字化治理已在基层治理中广泛应用，以“互联网+”的方式探索矛盾纠纷解决的新途径，如“矛盾纠纷多元化解一体化网络平台”将传统的线下矛盾纠纷的咨询、申请、受理、调解等功能进行有效整合，优化资源配置、拓宽参与渠道、降低调解成本，提升调解效率，增强了政府公信力。咸阳湖镇通过“云上咸宁APP”“乡村e法官”“咸安司法掌上服务大厅”微信小程序及农村“三资”管理监管平台等数字化治理技术赋能“合议共管”工作法，提高了治理效能。“云上咸宁APP”是咸宁市使用最广泛的政务服务网络平台，其中“咸安微家园”小程序设置了“报事”模块，村民对于生活中遇到的问题，可以一键上报，平台快速处理，并对办理过程全程跟踪；“乡村e法官”是咸宁市中级人民法院开发的数字化司法服务平台，通过线上线下融合方式为村民提供网上立案、案件查询、在线调解等法律服务，让群众在家门口即可实现司法调解服务，节约了时间和成本；“咸安司法掌上服务大厅”微信小程序是咸安区司法局开发的集法律咨询、法律调解、法律事务办理等功能的公共法律服务平台，AI智能服务与法律热线服务联动可实现“线上智能解答+线下人工指导”的全方位服务覆盖；农村“三资”管理监管平台则是湖北省农业农村厅主导建设的数字化监管系统，具有农村资源资产公开、财务公开、民主会议公开等功能，村民在手机端可随时查看所在社区农村“三资”流转管理情况。还能参与民主会议和决策，对于可疑信息提出意见，共同监督村庄事务。此外，该系统还内置风险预警机制，对农村集体产权交易实现数字化管理，对租赁、承包合同到期能够自动提醒，实现农村“三资”的透明化管理。

五是预防性治理重塑乡村社会秩序。习近平总书记多次强调：“从源头上预防减少社会矛盾，做好矛盾纠纷源头化解和突发事件应急处置工作，做到发现在早、防范在先、处置在小，防止碰头叠加、蔓延升级。”矛盾纠纷源头化解是基层治理的重要环节，它要求治理主体充分发挥主观能动性，创新治理机制，将矛盾纠纷从事后处置转向事前预防，形成源头治理和诉源治理的治理理念。它是新时代“枫桥经验”的深化与发展，其特征是通过事前干预和风险防控，将治理中心从事后救济转向事前防范，以预防性治理重塑乡村社会秩序。2021年中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过的《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》强调，“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。要坚持和发展新时代‘枫桥经验’，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动更多法治力量向引导和疏导端用力，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量”。“枫桥经验”的实质是标本兼治、综合治理、依靠群众、预防为主。端口前移，源头化解，将纠纷遏制在萌芽状态也是“合议共管”工作法的基本理念。农村资产资源的市场化流转带来的收益增加，围绕着资源资产收益的分配而引发的经济利益矛盾在村级得不到及时、有效解决，蔓延至乡镇，引发乡村社会失序。乡镇政府对短时间爆发性增长的同类型信访问题分析时发现，其共同特征在于农村集体资产资源流转中双方签订的合同内容和流程不规范，缺乏法律效力的“口头合同”“一句话合同”“私下合同”等无效合同大量存在，农民的法治观念和法律素养亟待提升，农民需要专业化的法律服务。围绕着“如何解决农村集体经济合同规范化”这一关键问题，向阳湖镇司法所创新源头治理工作机制，从被动应对向主动防控转变。2021年开始由镇司法所牵头组织具有专业法律背景的工作人员，法律志愿者进村入户，帮助村组集体和村民审查、修订不规范合同。同时，建立工作机制，规范集体经济合同签订程序，并逐步完善了“民主议—专业审—共同管”的矛盾纠纷处理流程，“抓前端，治未病”的“合议共管”工作法从源头上化解基层矛盾纠纷。农村集体经济合同内容规范化管理不仅有效减少了合同执行中的矛盾纠纷，而且村民能够全程参与集体资产资源发包和招投标流程，保障了交易的公平和透明。“合议共管”工作法还提高了农村资源配置效率，实现了资产资源在市场化竞争中的价值增值，促进了农村集体经济发展。预防性治理将矛盾化解于源头，冲突化于萌芽，以机制完善和制度创新均衡了各方利益诉求，重塑了基层社会秩序。

综上，“合议共管”工作法在“党建引领 社会协同”的治理理念下，通过构建多层次协商、多主体协同、多元方式融合的工作机制；运用数字化技术提升了基层治理效能，以预防性治理重塑了农村社会秩序，是新时代“枫桥经验”的深化和发展，也是行之有效的基层治理方法。这一工作法提高了基层治理体系和治理能力现代化水平，具有可复制、可推广的经验价值。

注：该文系湖北省社科基金一般项目“是这个理”专项“ 老马‘出马’”理论成果。

稿源：荆楚网（湖北日报网）

作者：卢瑶(湖北大学马克思主义学院教师)

责编：沈素芬