“十三五”脱贫攻坚规划专家系列解读之二：易地搬迁，脱贫发展天地宽

编者按： 11月23日，国务院印发《“十三五”脱贫攻坚规划》（国发﹝2016﹞64号），明确了“十三五”时期脱贫攻坚总体思路、基本目标、主要任务和保障措施，提出了打赢脱贫攻坚战的时间表和路线图，是未来五年各地区各部门推进脱贫攻坚工作的行动指南。近日，国家发展改革委地区司组织有关专家撰写“十三五”脱贫攻坚规划系列解读文章，敬请关注。

“十三五”脱贫攻坚规划专家系列解读之二：

易地搬迁，脱贫发展天地宽

《“十三五”脱贫攻坚规划》中，易地扶贫搬迁作为七大精准扶贫工程之一，因其从根本上破解贫困人口生存和脱贫发展障碍，解决了贫困群众热切期盼、但依靠自身能力难以实现的现实问题，成为最受贫困群众的欢迎的一项脱贫工程措施。

一、超常规举措下“猛药”

我国现行贫困标准下的5630万农村建档立卡贫困人口中，有约1000万人居住在水土资源严重不匹配、生态环境极度脆弱和水、旱、泥石流等自然灾害高发地区，如青藏高原地区、西北黄土高原地区、西南石漠化地区、东部酸壤地区以及高寒冷凉地区等，资源环境承载能力严重不足，一方水土养不起一方人。常规扶贫措施多年，脱贫效果仍不显著，归根结底在这些地区发展空间狭小，可持续发展能力差，贫困人口往往陷入贫困—脱贫—返贫的“贫困循环”。而所在地区往往由于远离中心城市、资源匮乏以及基础设施条件差，企业不愿意在上述地区落地，经济缺乏活力，形成了贫困—基础条件差—企业不愿意投资—经济不发展—进一步贫困的“恶性循环”。

针对上述情况，《“十三五”脱贫攻坚规划》中开出易地搬迁脱贫约1000万人口的“猛药”，下决心通过实施易地扶贫搬迁，让这些贫困人口挪穷窝、换穷业、拔穷根，破解脱贫的根本障碍，为贫困人口长期稳定脱贫赢得空间。

二、精心设计夯实基础

搬迁是手段，脱贫是目标。搬迁脱贫是一项复杂的系统工程、是一项社会重建工程，更是贫困人口脱贫发展的信心重建工程，其资金投入大、组织难度大，协调难度大，只有科学规划，精心设计，才能确保贫困人口搬得出、稳得住、能脱贫、可致富。

（一）应搬尽搬，不让一个有意愿的应搬贫困人口掉队

受年度安排搬迁户数少、农户自筹资金较多等因素影响，以往扶贫搬迁工程实践中存在部分贫困农户想搬搬不了情况。对此，本轮易地扶贫搬迁工程提出三大举措。一是扩大年度搬迁安置数量，确保到2020年近1000万需要搬迁的人口全部纳入搬迁计划，实现搬迁覆盖“无死角”。二是严格控制建档立卡搬迁安置住房面积，住房标准在人均25平方米范围内，同时大幅度提高户均补助标准，实现每户搬迁户只需出极少量资金，甚至不出资金就可以住上新房，实现搬迁群众“无负担”。三是针对鳏寡孤独等失去劳动能力的特定人群，可以兴建集体产权幸福院等，确保最困难户一起搬迁“无顾虑”。三大措施确保所有处于需要易地扶贫搬迁地区、且有搬迁意愿的贫困群众应搬尽搬，不让一个贫困人口掉队。

（二）全方位投入，让搬迁群众生活条件旧貌换新颜

与以往易地扶贫搬迁工程以住房建设为主的建设内容比较，本轮易地扶贫搬迁投入范围更广泛、更全面。除搬迁安置住房建设之外，全面考虑搬迁安置区配套的水、电、道路、垃圾、污水处理等基础设施建设，并拾遗补缺地完善搬迁安置点周边的学校、卫生等公共服务设施，同时对搬迁安置区具备土地整理条件的土地以及迁出区废弃宅基地进行土地整理、恢复再利用，对不能利用的迁出区土地进行生态恢复。通过对搬迁群众生活生产条件的全方位投入，彻底改变搬迁群众的生活状态，增强贫困群众对搬迁居住新区（点）的归属感和认同感，激发贫困群众的脱贫发展、建设美好生活的内生动力。

（三）多措并举，五大路径促搬迁群众稳定脱贫

本轮易地扶贫搬迁突出强调搬迁与脱贫“两手抓”，“挪穷窝”与“换穷业”、“拔穷根”并举。提出在安置方式和安置区选择上留好就业“接口”，千方百计为贫困搬迁群众提供就业渠道。一是采取补贴补助、技能培训等扶持政策措施，确保每个有劳动力的扶贫搬迁家庭至少有一人掌握一门劳动技能，实现发展特色农林业脱贫一批。二是确保有培训意愿和劳动能力的建档立卡搬迁人口至少接受一次职业培训，掌握一项就业技能，能够在工业园区、产业基地、小城镇或旅游景区就业，实现发展劳务经济脱贫一批。三是扶持建档立卡搬迁人口从事农副产品营销、餐饮、家政、仓储、配送等服务业，实现发展现代服务业脱贫一批。四是积极探索将商铺、厂房、停车场等营利性物业产权量化到建档立卡搬迁户，或引导搬迁户将土地承包经营权、林权、宅基地使用权等折价入股参与项目开发获取股份收益，实现资产收益脱贫一批。五是积极落实搬迁后教育、养老保险、最低生活保障、社会救助、社会福利等社会保障政策对接，解除搬迁户后顾之忧，实现低保兜底脱贫一批。

三、政策资金强保障

实现约1000万人口的搬迁脱贫，资金支持是关键，政策配套是保障。为了打赢脱贫攻坚第一战，国家资金筹措力度和政策措施前所未有。

（一）资金强支持，建设投入有保障

据各地建设总规模、平均工程造价等数据测算，实施近1000万建档立卡贫困人口易地搬迁所需投资约6000亿元，加上同步搬迁人口的投入，“十三五”时期易地扶贫搬迁工程总投资约9500亿元。从本轮易地扶贫搬迁资金安排看，体现了三大特点，一是资金投入力度前所未有。“十三五”安排的易地扶贫搬迁人数超过我国八十年代开展易地扶贫搬迁以来搬迁人数总和，投入的资金量前所未有；从扶贫搬迁贫困户角度看，人均国家投入标准（含基础设施费用）高达6万元人民币，是以往人均投入的几倍，户均自筹数量由以往的7、8万元以上下降到万元以内。二是资金渠道更为广泛。除中央预算内资金外，还充分考虑到地方财政的投入，以及利用金融资本参与易地扶贫搬迁工程建设，开创了多渠道投入易地扶贫搬迁工作的历史先河。三是资金使用更为安全。各工程项目省区依据国家要求，成立市场化运作的省级投融资主体，项目县成立县级项目实施平台，易地扶贫搬迁资金通过封闭运行、专款专用，保障资金即使拨付和安全使用。

（二）政策强配套，运行管理有保障

为了进一步确保易地扶贫搬迁工程的顺利实施，相关部门按照中央的决策部署，结合本轮易地扶贫搬迁工作的特点和要求，相继出台了一系列配套政策。住房建设方面，发展改革委联合扶贫办印发《关于严格控制易地扶贫搬迁住房建设面积的通知》，按照“保基本、促脱贫”的要求，进一步明确了建档立卡搬迁户住房建设面积人均不超过25平方米的红线要求。土地政策方面，国土资源部出台文件，加大对易地扶贫搬迁地区土地增减挂钩指标支持力度，拓展增减挂钩节余指标使用范围，并对国家扶贫开发工作重点县建设用地作出专项安排，将新增建设用地指标由300亩增加到600亩。金融政策方面，人民银行出台信贷资金筹措方案，明确专项金融债发行要求，同时针对易地扶贫搬迁资金发放和衔接中存在的问题，印发《关于加快易地扶贫搬迁信贷资金衔接投放有关事宜的通知》，对贷款申报、审批、贷款利率及期限、贷款管理和拨付等行为进行规范。此外，国家发改委还相继印发了《易地扶贫搬迁专项建设基金监督管理暂行办法》，《易地扶贫搬迁中央预算内投资管理办法》等文件，对资金下达、运行管理、监督检查等做出明确规定。一系列政策措施出台，对于确保易地扶贫搬迁工程的顺利实施，提供了坚强政策保障。

四、凝心聚力谱新章

易地扶贫搬迁是打赢脱贫攻坚战、提升贫困地区民生福祉的关键。扶贫搬迁工作具有艰巨性，复杂性和紧迫性特点，各级领导干部必须本着高度的责任感和使命感，以更加高瞻远瞩的视野，全面系统的安排和认真负责的态度，全面谋划发展思路，细化措施方案，多部门协调配合，合力推进扶贫搬迁。扶贫搬迁群众也要树立搬迁脱贫发展的坚定信心，在党和各级政府的帮助支持下，练好就业发展内功，强化脱贫内生动力，以易地扶贫搬迁为历史机遇，走上自我脱贫发展、同步小康之路。（王艳华 中国国际工程咨询公司研究员）