有多少有影无踪的“临时指挥部”在超越职权

有多少来有影去无踪的“临时指挥部”在超越职权

中国青年报·中青在线记者 张文凌 来源：中国青年报 ( 2017年07月11日 06 版)

7年前，昆明市民杜恒基(化名)与某区政府、街道办事处下设的某城中村改造拆迁指挥部签订协议，约定对房屋被拆迁的他以回迁的方式进行安置。

4年后，根据指挥部的通知，杜恒基再次与其签订协议，由指挥部全部回购其回迁安置房，并于抽房工作结束后15日内付清款项。

然而，协议签订后的一年多，杜恒基都没有拿到回迁款和安置费。无奈之下，他决定将征地拆迁指挥部、开发公司告上法庭。然而，由于征地拆迁指挥部是临时组建机构，不具有行政主体资格，一审法院没有立案。

杜恒基不服，向云南省高级人民法院(以下简称“云南省高院”)提起上诉，这一次，他撤回了对指挥部和开发公司的起诉，将区政府、街道办事处列为被告。云南省高院经过审查，撤销了一审法院的行政裁定，指令一审法院对杜恒基的起诉予以立案。

“这些临时机构不具有独立承担法律责任能力，其作出的具体行政行为的法律后果应由组建该机构的政府承担。”云南省高院的一位法官指出，目前，“领导小组办公室”“拆迁办”“工作指挥部”等各级政府的临时性机构不断产生，并成为各种经济活动的主体。特别是在旧城改造、城中村拆迁中，这些临时机构从事各种拆迁活动，与被拆迁人签订拆迁补偿安置协议，实施拆迁行政强制执行等，引发不少纠纷。

中国青年报·中青在线记者注意到，6月28日，在云南省高院发布的2016年度“法院行政案件司法审查报告”中，行政机关执法工作值得重视和改进的问题里，“随意组建临时机构超越职权作出行政行为”被列为第一条。

报告指出，一些政府机关随意设立执法分支机构、工作组、指挥部、办公室等，常以临时组建机构的名义作出行政行为，法定职权来源不清；这些部门的执法人员多为临时抽调，缺乏相应的专业行政执法知识；行政机关委托这些机构执法时，权限范围不明确，受委托的机构不时超越职权，或作出无权力来源的行政行为。

一位司法界人士称一些临时机构的特点是“来有影，去无踪”。

“这些临时机构的组成人员来自各单位和部门，他们的组织人事关系及工资关系都在原单位，到拆迁办只是行政上的借调。”他分析说，临时机构需要集中时，集各种职能于一身；需要分散时，又分解到各个职能部门；大多伴随拆迁产生，日常运作拥有较大的自由裁量空间；待拆迁结束，立即解散。

值得关注的是，除随意设置临时机构，云南法院行政案件司法审查报告还就执法主体资格和权限方面的问题指出，目前，一些行政机关大量聘用临时工和没有执法资格的人员参与执法，有的借用外单位执法人员配合执法，让没有执法资格的人员作出行政行为；还有一些行政机关为了追求尽快完成任务、解决问题，行使了其他行政机关的职权，如下级行政机关行使上级行政机关职权，或者上级行政机关行使下级行政机关职权，有的行政机关甚至为了追求执法效率而超越职权作出行政行为。

“政府为某项工作成立的临时机构，以自己的名义作出的具体行政行为，视为政府委托，当公民对这类具体行政行为不服时，应将政府列为被告。”这位司法界人士说。

据悉，立案登记制及新行政诉讼法的实施，畅通了立案渠道，目前“民告官”案件明显增加。云南法院行政案件司法审查报告显示，2016年，云南省法院新收一审行政案件3377件，创历史新高。

尽管审理情况显示，目前，行政机关执法更加规范，依法行政水平有所提升，但行政机关进一步提升依法行政水平的空间仍然很大。

“行政机关不履行法定职责，历来为社会所痛斥和鞭挞。”云南省高院副院长田成有说，“人民法院希望通过行政审判，消除和遏制行政不作为，推动行政机关依法履行法定职责，努力建设法治政府、责任政府。”

中国青年报·中青在线记者 张文凌 来源：中国青年报 ( 2017年07月11日 06 版)