上海商报：如何拯救困境中的地方财政

　　现况：政府终于出手拯救楼市
　　随着10月22日下午财政部的一则题为《继续加大保障民生投入力度，切实解决低收入群众基本生活》的通知的公布，两周来有关“政府会不会救房市”的辩论尘埃落定。一些报道说，接下来国家还会视市场反应陆续出台更多的利好救市政策。
　　当然，围绕“该不该救”这个问题的激辩预计还将持续下去，甚至进一步升温。不管怎么说，政府降税——特别是给老百姓降税——总是一件好事情，更何况房地产业对拉动内需、稳定就业确实有着不可替代的作用。
　　反对救市的理由主要有两条，而且它们之间紧密关联：第一，中国城市的商品房价格过高，超过了绝大多数居民的承受力，有悖于民生理念；第二，虚高的价格决定了中国的房地产市场是不可持续的，也堆积了越来越大的金融风险，未来注定要发生的“泡沫”破裂将对国家金融的正常运行产生不可估量的危害，近来席卷全球的“次贷危机”正是前车之鉴。
　　支持救市的理由则是：当前外部环境的不断恶化已经严重影响了中国的经济增长，假如我们的内需进一步低迷萎缩的话，情况会不堪设想。针对“房价并未实质性下跌”的质疑，支持救市者反驳说，市场的惯性力量是非常强大的，以股市为例，假如今年上半年政府就果断出手拯救的话，何至于出现眼下这样的惨状。
　　其实，政府与个人一样，其行为都服从“在什么山头说什么话”的轻重缓急的常规理性。民生背后的公平正义、潜在的金融风险或提振内需等等“全国性”的目标，对地方政府来说大多属于“宏大叙事”。并不是说它们不关心这些目标，但它们永远都会将自身手头最急迫的问题放在第一位。近年来屡有惊人之语的独立经济学家谢国忠一语中的，他在接受《上海证券报》采访时说，房地产卖不出去，导致土地拍不出去，进而可能引发地方政府的财政危机，这是中国当前的核心问题。
　　原因：拯救楼市就是拯救地方政府
　　对中国财政状况略知一二的人应该都知道，过去10多年来，“土地财政”在各级地方政府——尤其是城市政府——的财政收入中占有举足轻重的份额。有数据表明，各级地方政府所能花的钱中，有1／3以上来自国有土地出让金以及与房地产相关的各种税费。在本轮持续5年的房地产价格飚升市道中，地方财政是最大的受益者。
　　完全可以想象，在这种情况下，一旦房地产市场出现一点闪失，对地方政府的财政平衡将会造成多么大的压力！而这种危机显然正在上演。
　　我们现在还很难得到今年前三季度地方政府财政收入的准确数据，但据中国房地产业协会副会长朱中17日透露的信息，今年前8个月，浓厚的观望氛围使全国20个省区市商品房销售面积出现持续下降，其中北京、上海、浙江的同比下降幅度分别为55。5%、38。5%和32。5%。与此同时，全国商品房空置面积增长了8。7%，政府从房地产交易中获得的税收自然也一定会大幅下降。更要命的是，今年以来各地土地转让流标和开发商“退地”事件已屡见不鲜，土地出让金的下降幅度更甚于商品房销售几乎是铁板钉钉的事。
　　由此看来，地方政府的日子一定非常不好过。而从已经披露出来的一些新闻中，我们还可以获知，有些地方政府甚至早已将未来几年财政开支的来源提前记在了眼下尚未批租出去的地块上。如此一来，不要说房子和土地卖不出去，就是不能卖到一个好价钱，地方政府规划中的、乃至已经上马的许多项目就会立刻面临断炊的危险。雪上加霜的是，地方政府不像中央政府，它是不能举债的。
　　当学者和媒体评论员们慷慨激昂地阐述着该不该救市的大道理时，地方政府的当家人们也许会苦笑：“真是不当家不知柴米贵！”中央政府对此显然是明察秋毫的，这也正是它从一开始默认，到后来支持、直至最终加入救市行列的真实原因：拯救楼市，就是拯救地方政府。
　　在本轮地方政府救市中率先采取力度较大措施的杭州市委书记王国平的话很有代表性：“一旦杭州楼市大落、房价大跌，土地市场必将进入不景气周期，政府土地出让收益会大幅减少，相应地城市建设、城市管理和民生保障资金也会大幅减少，最终受害的还是老百姓。”
　　判断：“土地财政”收入将大规模缩水
　　然而，在全球经济萧条、投资大幅度下滑的背景下，救市能否带来地方政府希望的效果，却需要打一个大大的问号。这里用不着头头是道地分析全球金融海啸和国内资本市场一年来大溃退造成的流动性枯竭，常识告诉绝大多数不想当冒险家的人：现在决不是下注投资的时候。其实，仔细审视一下，我们还会发现，即便是“救市派”阵营中也很少有人认为目前中国的房价是合理的。他们担心的是楼市像股市一样崩溃，酿成不可收拾的经济萧条，而不是不切实际地期望房地产价格继续上涨。
　　的确，土地永远是稀缺的，正身处大规模城市化进程的中国商品房需求也确有一定的刚性成分，但一种商品从来不会因为稀缺或未来需求庞大就一路只涨不跌，过去半年里国际原油价格的走势已经明白无误地摆在眼前。事实上，世界上根本就不存在只涨不跌的商品。未来几年内中国房地产市场仍有可能被重新激活，但要同时维持2005年那样的价格和交易量双重高位则几乎是不可能的。新浪网组织了一个简单的网络调查，截至财政部救市政策已经公布后第4天（26日）的晚上20时，参与投票的近35万网民中，仍然有超过73%认为最近两年房价将下跌，认为将上涨的不到13%。虽说网络调查有相当大的片面性，但它毕竟代表了某一庞大的社会群体的预期。而我们都知道，对于投资性的市场，预期经常是左右价格走势的决定性因素。事实上，很有可能的一种情况是，在政府救市政策出台后的最初几个月内楼市不仅不会一举扭转，交易萎缩的状况反而会进一步加剧，这是最基本的心理规律。最根本的还不在于此，而是购买力严重不足，说白了，那些急需要解决住房问题的广大中低收入家庭并不是在持币观望，而是根本就没有钱在目前的价位上买房。鉴于上述判断，今后几年里，地方政府“土地财政”收入的大规模缩水看来在所难免。
　　退一步说，即使本轮救市在一定程度上达到了缓解地方财政危机的初衷，地价和房价得以维持，中国地方政府目前这种靠卖地吃饭的“土地财政”也是难以维系的，只不过将无法逃避的财政危机延后而已。
　　出路：降低“土地”在财政收入中比例
　　因此，不管是现在还是将来，想要使地方政府免于财政破产，唯一的正道是逐步降低“土地财政”在地方政府财政收入中的比例。对需要改善住房的老百姓而言，这也是房价得以回归合理的根本所系，高房价的本质是高地价。
　　要实现这一根本性的转变，首先需要调整的是中央与地方的财税事权关系。1994年分税制改革后，地方政府的财权与事权不对称日益凸显。目前中央政府取得全国税收收入的60%，地方获得40%，而政府财政支出则正好相反，中央支出占总财政支出的30%，地方占70%。也就是说，地方政府只拿了40%的财政收入，却要负担70%的财政支出。当然，中央政府会以转移支付的方式来补掉地方财政余下的30%亏空，但这部分是地方政府不能主动掌控的。迫于财政压力和政绩竞争，地方政府想要掌握财权上的主动，就必须开拓税收以外的财源，那些不可能获得中央财政太多转移支付的沿海富裕省份尤需如此。除了各种“费”以外，地方政府所垄断的最值钱的资源便是国有土地出让权，这就是“土地财政”形成的根源。由此可见，要改变“土地财政”，就必须使地方政府的财权与事权重新相匹配，也就是收多少税做多少事。就此意义上而论，新一轮财税体制改革已迫在眉睫。
　　从根本上说，改变“土地财政”，实质是转变政府职能。改革开放以后，中央以下逐级“放权让利”，极大地调动了地方政府发展经济的积极性和创造力。然而，由于相应的民主约束机制始终没有真正建立，对地方政府监督考核的终极权力掌握在上一级政府、而非本地民众手里，这就使得地方政府视GDP和财政收入为唯一追求，因为这两个数字是可以外在衡量的最“硬”的“发展政绩”，而这种GDP和财政收入的导向又使地方政府的行为“公司化”。夸张一点说，目前中国大大小小的地方政府就是“经营”着一个个市、县的一家家“公司”，GDP是这些“政府公司”的“销售额”，财政收入是它们的“利润”，土地则是它们现阶段利润率最高的“商品”。
　　政府就像个人一样，也有追求自我实现的天然本性，而且越是有抱负和有能力的政府官员就越想在自己为官一任上为本地区发展做出自己的贡献。在民意的监督力量起不到实质性作用的前提下，所谓“发展”很容易被片面地视为经济增长，甚至更为狭隘的GDP数字。对落实这种“增长”的渴望会驱使政府自我膨胀，去寻求更大的权力，对地方政府来说，最重要的当然就是财力。眼下绝大部分地方官员视为理所当然的口头禅是：政府有了足够的财力才能为老百姓办事。他们绝对不会转换一种思路：其实社会中的许多事情根本用不着政府去操办，只要政府充当好社会公共服务品的提供者和各不同利益群体之间的仲裁者这两种角色，民间的智慧和力量能够办好大多数事情，特别是经济事务。
　　因此，如果我们的地方政府不从经济增长主导型政府转变为公共服务提供型政府，那么，即使今天杜绝了“土地财政”，明天还不知道会出现其他什么“收费财政”。
　　稿源：上海商报
　　作者：陈季冰（上海商报评论版主编）