“法律打架”呼唤立法规范统一

　　最近，自商务部发布的《摄影业服务规范》３月１日起实施以来，一些商业影楼拍摄婚纱照是否应该加收消费者底片费问题，在浙江金华的经营者与消费者之间引起争议。因２００１年实施的《浙江省实施〈消费者权益保护法〉办法》中规定与商务部３月１日起实施的《摄影业服务规范》行业标准中有专门制订的摄影服务合同示范文本。“顾客须知”第三条规定不一致，导致两方主管部门都莫衷一是。（3月23日 10：24新华网）类似法律和部门规章、地方性法规“打架”的怪现象时有所闻，媒体对这类问题的报道也不少。
　　然而，遗憾的是“人手一把号，各吹各的调”的现象依然存在。如：“车辆对公路造成损失的，县级以上交通行政管理部门可以暂扣车辆、暂时保存驾驶证件”，这是前不久《河北省公路路政管理规定》中的规定，河北省法制办副主任石玉林说，这明显与道路交通安全法的有关规定相抵触。
　　坦白地说，对于行政法规和规章清理工作政策出台的不可谓不多，民众的疾呼不可谓不强。
　　有人说，“法律打架”治理之所以举步维艰，关键在于缺乏强制性措施，故而令其“弹性十足”。或许正是基于此，早在２００７年国务院就要求，要在当年１０月底前完成一次行政法规和规章清理工作。然而，从导致“法律打架”的综合因素加以考量，仅以行政法规规章清理的角度来约束，恐难以起到真正的“治理”作用。
　　“法律打架”，说到底仍然是我们现行的立法权分层次行使的客观现状所致。从这个意义上来讲，立法权分层次行使不有效地予以协调统一、合理的规范统一，任何“行政法规规章清理”措施都难免沦为一纸空文。
　　换句话说，法律是利益平衡的表现形式。以往进行行政法规规章清理，大多靠地方、部委“自查自纠”，难免出现一些强调自身利益，而使清理不彻底的问题。
　　由此产生的状况是：一是人为制造了法律规范之间的冲突；二是为国务院和全国人大常委会的冲突裁决制造了工作量；三是在现实的法律运用上，地方性法规、地方政府规章的实施力度超过部门规章，国家部委制定部门规章的实际作用大打折扣。
　　客观地讲，法律和部门规章相冲突，或者用部门行政规章、地方性法规随意解释法律，这类现象之所以出现，当然有立法技术和法规审查、备案制度不完善的原因，但同时也还有更深刻的原因。
　　不可否认，长期以来我国立法权分层次行使的客观现状，导致一些行政法规、部门规章与法律不衔接甚至其中一些内容相互冲突。我们知道，国家法律多为原则性规定，在执行时往往需要制定相应的行政法规或者地方性规章进行细化。而个别部门规章和地方性规章的出台过程由于存在某种利益动机，便可能放大法律和行政规章、地方性规章冲突的程度和范围，甚至出现极个别行政法规架空国家法律的不正常情形。这些问题的存在，损害了法律和执法机关的威信，破坏了法律制度的统一性，损害了法律应有的权威性，影响了人们对法律的尊重和信仰；给执法带来严重困难，影响了依法行政的水平；损害了国家、社会及公民的利益；“法律冲突”容易被一些地方、部门利用为“保护伞”，从而钻法律空子，滋生腐败。
　　我国的立法推行“法制统一”的原则，不仅指法律效力不等的法律规范之间要统一，具有同等法律效力的法律规范之间也应该遵循统一原则。因此，需要从立法、执法层面来加以解决。首先，各级立法机关要严格按照《立法法》规定的立法权力和程序进行立法，必须加大对部门规章和地方性法规的备案审查，防止出现新的法律法规冲突。
　　其次，应组织人员对已颁行的法律、行政法规和地方性法规进行整理，废止和修改有冲突的内容。
　　此外，各级人民法院在判案时应当严格遵循法律的效力位阶，对不当执法行为予以司法纠正。
　　只有这样，法律和行政规章、地方性规章冲突的问题才能得到根本解决。
　　稿源：荆楚网
　　作者：张俊杰
　　附相关法律规定：
　　《中华人民共和国立法法》第八十六条规定：地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照下列规定的权限作出裁决：（一）同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决；（二）地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决；（三）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。
　　《行政诉讼法》第53条第二款规定：“人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。”《座谈会纪要》对规章冲突的选择适用作出明确规定：部门规章与地方政府规章之间对相同事项的规定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形适用：（1）法律或者行政法规授权部门规章作出实施性规定的，其规定优先适用；（2）尚未制定法律、行政法规的，部门规章对于国务院决定、命令授权的事项，或者对属于中央宏观调控的事项、需要全国统一的市场活动规则及对外贸易和外商投资等事项作出的规定，应当优先适用；（3）地方政府规章根据法律或者行政法规的授权，根据本行政区域的实际情况作出的具体规定，应当优先适用；（4）地方政府规章对属于本行政区域的具体行政管理事项作出的规定，应当优先适用；（5）能够直接适用的其他情形。不能确定如何适用的，应当中止行政案件的审理，逐级上报最高人民法院送请国务院。