房屋征收立法思路有缺憾

　　国务院法制办公室前不久公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》，引起了社会各界广泛关注。媒体朋友希望我能公开发表意见。我的看法是，这个《征求意见稿》的立法思路需要调整。
　　首先，从名称上来看，《征求意见稿》并没有解决我国《物权法》遗留下来的问题。我国《物权法》规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”按照立法者的原意，此项规定包括了集体所有土地征收和单位、个人的房屋及其他不动产征收。在现实生活中，地方政府为了增加土地的储备量，征收集体所有的土地，但是，并没有征收集体土地上的房屋，这就导致许多农村集体土地上新建的房屋被地方政府强制拆迁。可令人感到遗憾的是，《征求意见稿》只规定国有土地上房屋的征收与补偿问题，对于集体土地上房屋的征收补偿没有作出明确规定。
　　事实上，近些年来发生的野蛮拆迁恶性案件，大多在城乡结合部，都涉及集体土地上房屋的拆迁问题。如果行政机关刻意回避这一法律现象，那么，立法机关就很难达到制定行政法规的预期目的。
　　我们建议把集体土地上房屋征收一并纳入征收与补偿条例，这样做既可以全面解决房屋征收拆迁中出现的纠纷，消除立法死角，同时又可以妥善地解决我国城镇化发展中出现的问题。或许在有些学者看来，我国《物权法》只规定了集体所有土地征收问题，并没有规定集体土地上房屋的征收问题，制定行政法规调整集体土地房屋拆迁关系，可能超越了法律的授权。但是，《征求意见稿》对“非公共利益需要”的征收和补偿也作出了规定。这说明国务院法制办起草的《征求意见稿》旨在解决征收和补偿问题，并没有拘泥于我国《物权法》。
　　其次，《征求意见稿》突出了房屋征收拆迁的强制性，但却忽视了征收拆迁的法律依据。在现实生活中征收拆迁的原因非常复杂。《征求意见稿》试图通过规范公共利益，缩小征收拆迁范围，但现在看来，这是自讨苦吃。“公共利益”只能由法律作出界定，《征求意见稿》规定公共利益的表现形式，这本身就存在着法理依据不足问题。按照我国《土地管理法》规定，城市规划的修改也可以成为土地征收的依据。如果没有淡化房屋征收的强制性色彩，尽可能地减少房屋征收与拆迁所造成的损失，而仅仅界定“公共利益”，根本不足以解决现实生活中的问题。可以坦率地说，在“公共利益”问题上，行政法规无能为力。建议今后全国人大及其常委会应当通过法律的形式，进一步明确“公共利益”的范围，给行政法规提供必要的法律依据。
　　第三，为了体现“公共利益”的普遍性原则，《征求意见稿》引入了民主表决机制，试图以少数服从多数的原则，解决房屋拆迁钉子户的问题。一些法学界的学者对这一立法思路击节赞赏。涉及公民基本财产问题，是不能通过民主表决方式加以解决的。政府面对钉子户，必须表现出足够的诚意。不能以民主表决的方式贯彻自己的意图，而应当谦卑地与钉子户进行谈判，争取达成妥协方案。当然，在签订补偿协议的时候，政府部门应该把土地使用权的补偿与房屋所有权的补偿区分开来，政府作为土地所有权人，只能与使用权人就土地使用权合同变更达成协议，不能强迫房屋所有权人放弃自己的房屋所有权。
　　第四，在房屋价值评估阶段，《征求意见稿》试图以中介评估淡化房屋征收所产生的矛盾。这种立法方式大大值得商榷。房屋评估只能作为双方签订补偿协议的参考，而不能作为签订补偿协议的依据。房屋所有权人有权拒绝与拆迁人达成协议，拆迁人不得强制房屋所有权人放弃自己的所有权。从理论上来说，房屋征收实际上是政府单方面行为，尽管法律允许政府为了公共利益的需要征收居民房屋，但是，如果政府征收居民房屋损害了居民的财产权，居民有权利要求给予足够的补偿。《征求意见稿》在这个问题上之所以进退失据，根本原因就在于，既想要尽可能地降低房屋征收拆迁的成本，但同时又不愿意激化社会矛盾。所以，试图引入评估机制，似乎给人减弱政府责任、淡化法律关系的猜疑。
　　房屋的征收与补偿问题，实际反映的是政府如何避免失信于民的问题。在这个问题上，政府必须有清醒的认识。按照《征求意见稿》的立法思路，只要按照市场价格给予补偿，政府就算尽到了自己的责任。这应该不是政府想要表达的本意所在。在房屋征收与补偿问题上，政府应该表现出足够的耐心和诚意，为此，《征求意见稿》应当给予居民更多的选择权。如果居民不愿意自己的房屋被征收，那么，政府在土地出让之后，应当与开发商协商修改城市规划，保留居民的房屋，只有这样，才能降低城市发展的成本，也只有这样，才能减少城市房屋拆迁引发的社会矛盾。
　　按照《征求意见稿》的立法思路，无论居民是否同意房屋征收，最终的结局将是房屋都被征收。笔者认为，房屋征收与补偿条例的出台应当达到这样的效果，那就是今后政府部门不能轻易改变城市规划，不能以公共利益的需要征收和拆迁居民的房屋。
　　在笔者看来，公共利益是一个社区自治范畴之内的概念，没有社区自治，就没有真正的公共利益。如果说国家利益具有绝对性，那么，公共利益只有相对性，只有在特定的社会关系中才存在公共利益的问题。所以，建议相关方面仔细研究公共利益的基本属性，将《征求意见稿》修改得更符合法理和民意。
　　稿源：上海商报
　　作者：乔新生