郭慧：个体户不能成为问题食品可追溯制度的盲区

　　综合考察流通环节食品安全监管的《食品安全法》、《中华人民共和国食品安全法实施条例》、《流通环节食品安全监督管理办法》、《食品流通许可证管理办法》（以下简称“一法一例两个办法”），可以发现，个体户是问题食品可追溯制度的一个盲区。有待立法完善。
　　《食品安全法》第39条第一款规定“食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品合格的证明文件。”该法第87条第5款对“进货时未查验许可证和相关证明文件”的行为设定了处罚条款。意味着食品经营者“进货时查验许可证和相关证明文件”是强制性条款，所有的食品经营者采购食品时都应该履行这项义务。
　　该条所称的“食品经营者”，应该理解为包括了所有的食品经营市场主体。具体来说，从组织形式上看，即包括公司制企业、合伙企业、独资企业等各类企业，又包括个体户。从经营方式上看，即包括批发市场主体，又包括零售市场主体，也包括批零兼营市场主体。从组织形式与经营方式综合来看，即包括企业从事食品批发业务的，也包括个体户从事食品批发业务的；即包括企业从事批零兼营食品的，又包括个体户从事批零兼营食品的。
　　在如何规范食品经营者履行“查验供货者的许可证和食品合格的证明文件”义务问题上，“一法一例两个办法”的侧重点放在“企业”这类经济组织上，对“个体户”虽有提及，却很难操作。
　　《食品安全法》第39条第2款规定：“食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产批号、保质期、供货者名称及联系方式、进货日期等内容。” 该条第3款规定：“食品进货查验记录应当真实，保存期限不得少于二年。” 这2款明确了企业“进货时未查验许可证和相关证明文件”的方式，即“记录制度”。也就是说，“食品进货查验记录制度”对企业而言，是强制性规范；对个体户来说，是任意性规范。那么，个体食品经营者在采购食品时，可以不进行记录。可以仅凭记忆、口述。这样看来，《食品安全法》第39条相对于个体户来说，形同虚设。
　　《食品安全法》的瑕疵，是否在《食品安全法实施条例》中得到了补充呢？没有。《食品安全法实施条例》第29条规定：“从事食品批发业务的经营企业销售食品，应当如实记录批发食品的名称、规格、数量、生产批号、保质期、购货者名称及联系方式、销售日期等内容，或者保留载有相关信息的销售票据。记录、票据的保存期限不得少于2年。”《食品安全法实施条例》第57条第4款规定“从事食品批发业务的经营企业未依照本条例第29条规定记录、保存销售信息或者保留销售票据的”，“依照食品安全法第87条的规定给予处罚。”《条例》第29条和第57条，实际上是对《食品安全法》第39条第2款的补充。一是将规范的对象由“企业”细化到“批发企业”；二是将规范的行为由“进货”的采购行为扩充到“批发”的销售行为。对于个体户如何执行《食品安全法》第39条第1款规定，没有强制性规范的弥补性条款。
　　国家工商总局《流通环节食品安全监督管理办法》关于“食品进货查验记录制度”的强制性规定，见于该办法第55条规定，其规范对象，也是“食品经营企业”、“食品批发业务的经营企业”。对于个体户这种组织形式从事食品经营或者从事食品批发业务的，没有强制性规定。该办法第13条第3款规定：“鼓励其他食品经营者按照前款规定建立进货查验记录制度。” 结合《食品流通许可证管理办法》看该办法第13条第3款的规定，应该包括两方面的含义。一是包括个体户在内的流通环节的其他食品经营者可以经营包括食品批发业务在内的食品经营业务；二是“进货查验记录制度”相对于包括个体户在内“其他食品经营者”而言，并非强制性规范。
　　“食品进货查验记录制度”的本质，是流通环节问题食品可追溯制度。纵观“一法一例两个办法”，笔者理解，“食品生产经营者”、“食品经营企业”、“食品批发企业”、“其他食品经营者”交叉使用，不能理解为法律创立技术的失误，而应该理解为法律创立者在“食品进货查验记录制度”设立上对不同经济组织形式的区别对待。
　　通过对流通环节食品安全监管法律、法规、规章的立体考察，可以得出结论：个体户这种经济组织形式处于“食品进货查验记录制度”之外；《食品安全法》第39条相对于个体户来说，形同虚设；个体户这种经济组织实际上成了问题食品可追溯制度的盲区。
　　这个结论很令人费解。7月24日，国务院法制办负责人就《中华人民共和国食品安全法实施条例》答记者问中指出：“进一步落实企业作为食品安全第一责任人的责任，强化事先预防和生产经营过程控制，以及食品发生安全事故后的可追溯。”“建立食品批发企业的销售记录制度。落实食品生产经营者的责任，要求做到问题食品的可追溯。” 那么，在法律创立过程中，为什么要把包括可以从事批发业务在内的个体户置于可追溯制度之外呢？如果是这样，为了规避法律风险，个体户之外的其它经济组织形式的食品经营者，是否会改头换面，以个体户身份从事食品经营呢？
　　从监管者看，《食品安全法》第39条明确了监管者的监管义务，但是，有关法规、规章又无相应的支持监管的制度，如何监管？如何履行职责？按照下位法服从上位法的要求，如果考量问责依据，如何应对？
　　有鉴于此，笔者建议，按照职责明确，便于操作，方便市场主体、便于监管，能够控制食品安全的要求，完善流通环节问题食品可追溯制度。要么修改《食品安全法》第39条的有关规定，将个体户这类经济组织形式排除在食品进货查验制度之外；要么完善相应法律、法规、规章，将个体户这类经济组织形式纳入食品进货查验记录制度之内。
　　稿源：荆楚网
　　作者：郭慧